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美国农业补贴政策对中国生猪产业的启发
发布时间:2015-01-31 16:41作者:cuixiaoyan来源:世界农业

  美国农业补贴政策对中国生猪产业的启发

  作者:王小岑 朱俊峰

  来源:世界农业 World Agriculture

  作者单位:中国农业大学经济管理学院

  2007年以来,为扶持生猪生产稳定发展,防范生猪市场异常波动,中国出台了一系列扶持政策,包括能繁母猪补贴、能繁母猪保险、疫病防疫补助、生猪良种补贴、高致病性猪蓝耳病强制扑杀补偿、屠宰环节病害猪无害化处理补助、生猪调出大县奖励、完善生猪生产消费监测预警体系、增加猪肉储备规模、支持标准化规模养殖场基础设施建设等。据统计,这些支持措施的出台,对促进生猪生产的快速恢复和发展发挥了巨大作用。

  中国生猪出栏量从2007年的5.7亿头,上升到2008年的6.1亿头,再进一步上升到2009年的6.5亿头和2010年的6.7亿头,3年内增长了近18%,大大高于此前年均增长4%的正常水平(2014年出栏量达7.35亿头)。但是中国的生猪市场并未因生猪补贴政策而走出多年来大起大落的周期怪圈,2007年下半年到2008年上半年全国猪肉价格暴涨,严重影响居民生活,随即政府推出一系列补贴政策,刺激了生猪养殖,导致2008年下半年猪肉价格回落,甚至暴跌,许多养殖者损失惨重,现在又出现因生猪数量减少而导致猪肉价格上涨的情况。所以,从实际情况看,有必要对这一系列优惠政策进行思考和讨论。

  美国与中国类似,都对国内的生猪产业提供补贴,美国的经验会为我们认识和评价中国的生猪支持政策带来启发。

  一、美国生猪产业现状

  美国生猪业生产变化趋势是:随着美国生猪养殖越来越产业化和专业化,生猪养殖场的规模在扩大而数量却在减少。1984年美国有43万个猪场,到1996年下降到不足20万个。20世纪80年代规模猪场生产的生猪占美国市场的34%,90年代上升到65%。长期以来中国生猪养殖以散养为主,近年生猪产业规模化趋势明显,但与美国相比还有很大差距,2008年50头以上出栏量的规模养殖户的总出栏量占全国出栏量的55.95%(韩洪云等,2010)。

  美国是养猪大国,生猪出栏量和猪肉产量都仅次于中国居世界第二位。20世纪90年代,美国生猪生产连年下降,进入21世纪后,生猪存栏量有所回升,2009年生猪出栏量约1.1亿头,养猪行业每年为美国创造约80万个就业机会。

  美国是世界猪肉的第三大进口国,加拿大和丹麦是美国进口猪肉的最主要来源国,分别提供美国进口需求的80%和12%。近年来因加拿大养猪产业的迅速发展和北美自由贸易区的建立,美国从加拿大进口猪肉的数量激增,每年进口量约600万头。此外,美国还向墨西哥和中国等亚洲国家出口的活猪。随着中国对猪肉需求的不断提高和国内猪肉价格的上涨,中国从美国进口了大量的猪肉,2011年1-7月累计进口美国猪肉9080万kg,比2010年同期大约增加5倍,一跃升为美国猪肉出口的第五大市场。

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  二、美国的农业补贴政策及其对生猪产业的政策及其对生猪产业的有利影响

  美国的畜牧业、种植业和林业都十分发达,其农业补贴政策在保持三大农业部门相对平衡的发展上起着重要的作用。美国农业补贴政策的现实运作显示出以下特征:补贴数量高,补贴范围主要集中在粮食、油料、豆类、乳制品等少数农产品上,由于各种补贴与农产品的生产面积和产量直接挂钩,巨额的农业补贴主要流向少数大规模农场,补贴方式由价格支持转向收入支持,补贴环节由流通领域转向生产领域。美国农业补贴集中性强,在1999--2001年给予农场主的642亿美元的直接补贴中,超过90%的补贴仅仅投向5种农产品——小麦、玉米、棉花、大豆和稻米(宋士菁,2003)。这些产品得益于农业补贴在国际市场上具有绝对的竞争优势,成为美国出口的主要农产品。比较起来,中国的农业补贴面广、分散,各具体类别上所获的补贴数额很少。负面效果是补贴难以集中发挥效能,补贴的效果较差。

  美国生猪产业的发展受益于对畜牧业和种植业的补贴。美国畜产晶补贴政策主要有以下几点:①财政基础性投入。主要包括草场资源的保护、畜牧科技支持和对农牧场主的支持。②收入支持政策。主要包括奶牛收入损失合同项目、牲畜补偿项目及家畜援助项目等,其中只有家畜援助项目惠及生猪养殖。该项目针对在2003年和2004年由于干旱、高温、疾病、虫害、洪水、火灾、飓风、地震、严重暴风雪或其他灾害等造成损失的家畜生产者提供补偿,并且补偿没有上限。③价格支持政策。主要对牛奶及其制品实行价格支持计划。④促销计划投入政策。该政策旨在促进畜产品的出口,主要包括市场准入计划、外国市场发展计划、乳制品出口激励计划等。但是美国没有针对生猪出口的促销计划。美国畜产品补贴政策的重点是乳制品,享受价格补贴、收入补贴、价格支持和促销计划补贴。而生猪养殖仅享受到财政基础补贴和收入支持项目在遭受到自然灾害后在特定时间和地区对特定项目的补偿。分析可见,畜牧业补贴政策对生猪产业的直接支持有限。

  美国生猪产业的发展更得益于种植业的补贴政策。据统计。2000--20()4年美国政府平均每年对玉米补贴约45亿美元,对大豆补贴约20亿美元。此项补贴促进农产品产量的提高,1996--2005年玉米和大豆的产量分别提高了28%和42%,同时价格则分别降低了32%和21%。可见,补贴主要被用来弥补了不断下降的价格,所以生产谷物的农场并没有得到什么好处,而美国的畜牧场和大型的农业公司却成为玉米和大豆补贴的最大受益者。据美国农业部估算,约有60%的玉米和47%的大豆作为饲料用于美国国内畜牧业,饲料费用占生猪总成本的47%,低廉的玉米和大豆为生猪生产者节省了大量成本。肉类食品公司采购了大批低价饲料,这意味着接受政府间接补贴平均每年达36亿美元,5年共计180亿美元。

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  三、对美国农业补贴政策的思考和对中国生猪产业的启发

  治病要治标更要治本,美国对生猪产业的支持主要是通过支持猪的玉米和大豆饲料来实现的,这种效应或许是美国政府有意为之,或许是“无心插柳柳成荫”,总之,美国的生猪产业从中受益匪浅。美国政府只花了支持农产品(玉米和大豆)的费用而收到了兼顾支持生猪产业的效益,可谓一箭双雕。从政策的效率角度评价,美国的种植业补贴政策是很有效率的,这种治病治本的方法可以为中国借鉴。在中国东北地区是依托饲料资源的生猪生产产区,就可以通过对当地的饲料作物进行补贴,来支持该地区的生猪产业。

  东北地区因粮食转化潜力大,正在成为养猪新区。张振(2011)计算得出.2009年中国生猪生产96%以L集中在包括辽宁、黑龙江和吉林等22个省份,1978--2009年中国各省份生猪生产布局指数的变动情况显示,东北3省的总体走势呈上升趋势。东北地区是中国玉米主产区,饲料资源丰富,生猪生产的规模化、组织化程度较高,生猪加工业相对发达,双汇、得利斯、金锣等多家国内知名企业相继在东北建立猪肉加工企业。从1992年开始,东北地区结束了生猪调入的历史,并出现了“北猪南运”的现象,南北方生猪差距明显缩小。

  中国生猪发展的重要制约因素是饲料价格,受国际粮食价格上涨等因素影响,玉米等主要饲料原料价格持续高价位运行,加之国内深加工消耗玉米量增加,加剧了饲料用玉米的供应紧张状况,且这种趋势短期内难以缓解。养猪业为耗粮型畜牧业,需要消耗大量的玉米、大豆等粮食作物,为了降低成本,要将粮食就地转化为畜产品,养猪主产区就应分布在玉米、大豆、小麦等粮食主产区。

  东北地区是全国公认的饲料优势产区,玉米总产量占全国总产量的28.6%,大豆总产量占全国总产量的38.1%。玉米、大豆产量均超过黄淮流域的河南、河北和山东,是全国饲料原料资源最为丰富的地区。本地因气温低猪肉消费量大,如果在吉林或其他地区建立生猪生产基地,供应东北3省,可能其饲养成本因自然条件而比四川等关内省份高些,但本地销售节约了运输成本,考虑到今后运输价格还要调高,效益将更加明显。但张振(2011)通过利用1992--2009年生猪生产省域层面的面板数据计算得出粮食禀赋对生猪布局影响不显著。我们不能单凭这一结果就得出粮食禀赋对发展生猪养殖无作用的结论,这说明东北地区的饲料优势没有发挥出来。究其原因,可能因东北地区生猪养殖发展晚,所以成本优势见效慢。所以,为了发挥其饲料成本优势应在东北3省施行有针对性的补贴政策,重点补贴玉米、大豆等饲料作物。

  美国生猪生产的规模化和专业化不仅提高了产量,还逐渐形成了纵向联合的肉类生产体系,配合发达的供应链,减少了交易成本。大型肉类生产企业控制了肉类生产的全过程。从饲料加工、遗传育种、机械化饲养,到养殖、屠宰,再到包装、配送,形成了完整的纵向一体化的体系。由于价格来自合约,单个厂商不敢人为降低价格,从而保证了价格的稳定。中国也需要建立生猪生产的高效产业链。目前中国还只是在生产环节为农户提供支持,但是在生猪产业链中,处于终端的零售商仍然可以通过信息不对称把养殖户在生产阶段所获得的好处抵消掉。在生猪价格上涨时,批发商和零售商随之迅速提高猪肉价格;在生猪价格下跌时,他们利用消费者对价格的适应性和终端销售价格下跌的滞后性获取利润。出现这个问题的根本原因是中国生猪产业不配套,形成销售环节的行业性垄断。如果各地都有一定数量的集养殖、加工、销售一条龙的企业,那么市场效率的发挥就会更充分些。东北地区的发展重点是发挥成本优势,建设一批高标准的生产基地,做大做强龙头企业,进行精深加T,确保大中城市的供应。所以,中国在制定和实施生猪支持政策的同时也应该着眼于建立生猪产业链,鼓励各地发展一些适度规模的集产供销于一体的龙头企业,只有产业链整体发展了,政策的施行才更公平、更有效率。

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